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按察使（第1页）

按察使

历史沿革

为了加强对地方官员的监察，唐贞观初，不定期派遣巡察使、安抚使、存抚使等职官巡察天下诸州，考核吏治。神龙二年（706年）置十道巡察使，按举州县，两年一替。景云二年（711年）分置十道按察使，成为常设官员。开元二十年（732年）改称采访处置使，乾元元年（758年）又改称观察处置使。实为各州刺史之上的地方行政官，其权力仅次于节度使，凡设节度使之处亦兼任观察处置使。唐代按察使置废无常，名称多变，其功能重在监察地方官吏之优劣与社会之治乱，尚没有司法之功能。

宋代设置转运使，掌一路财赋，初亦兼领提刑，后别设提点刑狱，为后世按察使的前身，与唐代观察使性质不同。

辽代设置按察诸道刑狱使。辽圣宗开泰六年（1017年）秋七月，“遣礼部尚书刘京、翰林学士吴叔达、知制诰仇正己、起居舍人程翥、吏部员外郎南承颜、礼部员外郎王景运分路按察刑狱”。辽代按察使并非专设职官，而是由他官兼任，其职责为按察刑狱，较之此后各朝，其职责相对单一。

金承宋提点刑狱之名设提刑使，承安四年（1199年）改名按察使，掌一路的司法刑狱和官吏考核。[2]泰和元年（1201年）六月己亥，金政府规定：“猛安谋克户每田四十亩树桑一亩，毁树木者有禁，鬻地土者有刑……按察司以时劝督，有故慢者决罚之。”从此，劝课农桑也成为按察司的职责之一。泰和八年（1208年）十一月丁酉朔，又将诸路按察使并兼转运使。

元初立提刑按察使，后被撤销。元世祖至元十四年（1277年）重新设置按察司，又增设浙东、海右、江南、浙西等道按察使。至元二十八年（1291年）改称肃政廉访使。

明初复称按察使，为各省提刑按察使司的长官，掌一省的司法。洪武十四年（1381年），在行省之下各道设置按察分司；洪武十五年（1382年），又在府州县设置按察分司，以儒士王存中等531人为试佥事，每人按察二县，“凡官吏贤否，军民利病，皆得廉问纠举”。明代按察使司在机构设置上向下延伸到最基层的州、县，进一步加强了对全省各级行政官员的监察。建文时，改为十三道肃政廉访司。靖难之役后重新改肃政廉访使为提刑按察使。明中叶后各地多设巡抚，成为巡抚的属官。

清沿明制，按察使隶属于各省总督、巡抚。[2]清初，直隶不置按察使，设大名巡道兼河南按察使衔，通永、天津巡道兼山东按察使衔，霸昌、井陉巡道兼山西按察使衔。雍正二年（1724年）改直隶按察使衔，各省置按察使一人；同年授费金吾陕西按察使，张适甘肃按察使，是“参用汉人”之始。宣统三年（1911年，一说宣统二年），按察使更名为提法使。

官员管理

出身

清代“定制由科甲及恩、拔、副、岁、优贡生、荫生出身者为正途，其余俱为异途。异途经保举，亦同正途，但不得考选科、道。非科甲正途，不为翰、詹及吏、礼二部官。惟旗员不拘此例。”清代政府选任官员时的政策是以正途出身为主。清代官制，入仕必须“身家清白”。凡八旗户下人，汉人家奴、长随，娼、优、隶卒子孙，一概不准入仕籍。凡八旗另记档案人改入民籍者，如本身系现任职官，则停其升转；若贤能出众者，京官由汉官保题汉缺，外官由督抚具题请旨；其原系旗缺者，出缺后不准再补，原系候补汉缺者，仍准补用，但停其升转。其八旗及汉人之家奴，经伊主放出为民者，分别由本旗或督抚咨部存案，俟放出三代后期子孙方准入仕，但京官不得至堂官，外任不得至三品。由此可知，在清代门第出身仍然作为官员选拔任免的参考因素之一存在，门第高低甚至成为官员能否得到升迁的重要制约因素。但也有出身寒微的官员因具才能任职期间著显著功绩劳绩，最终得擢按察使三品大员。[6]

虽极少数出身寒微的官员因显著功劳得以提升擢升要职，但出身门第仍是清朝选任官员时不可或缺的考量的条件。如雍正时期的祖秉圭为皇帝私家奴仆，得窜成为雍正帝心腹，雍正皇帝很赏识祖秉圭的才能，于是有意加意提升，两年时间，把他连升四级，从七品小吏一直擢升为安徽按察使这一三品大员。雍正皇帝诫勉之：应当感激皇帝破格知遇之恩。今已用你按察司员，应当竭尽全力，恪尽职守。若辜负皇恩，即会被追责。

选任

健康条件

清代文献中未发现对官员任职年龄的具体规定，但从其他相关史料规定及事例可以得知，如道光年间学者型官员曾任江苏按察使梁章钜曾总结：“古人以四十为‘强壮’之始，以五十为‘服官政’之年，以七十为‘致仕’之期”。清沿袭前朝规定，仍以70岁为基本退休年龄，但是实际只要身体健康状况尚可，能够履行职能，即使年龄较高，也不会因年龄原因而被令休勒休致仕。当然在正常的情况下，官员退职一般是因为健康因素。如乾隆四年（1739年）七月初四日上谕，福建按察使伦达礼自到任以来，为人诚实，办事勤慎，“但是资去年伊始身体抱病”，只能卸任解职修养，否则短期内不能痊愈。结果伦达礼奉旨解职回京调理。嘉庆元年（1796年）十一月嘉庆召见贵州按察使尼堪巴图鲁，嘉庆皇帝看看年老体衰，不能清晰有逻辑条理地奏事答复，难以胜任按察使之一官职需要，所以令其留京等待其他职位安排。

素质条件

按察使职掌司法，总理一省刑名。因此，其任职相对其他职官而言，要求谙熟刑名律例，善于断案。乾隆十四年（1749年），贵州按察使介锡周因才识浅薄，草率审案，且年老多病而遭到贵州巡抚爱必达、云贵总督张允随会奏。最终介锡周卸任按察使。

按察使同时作为督抚最重要的属员，只有勤政爱民、执法公正，方为称职。康熙五十二年（1713年），凌燽任广西道御史时，为民昭雪冤屈，现场指挥救灾，屡有劳绩，擢升为江南按察使。雍正十二年（1734年），署江西按察使。乾隆二年（1737年）十月，“奉旨实授江西按察使”。凌燽“以平民儒士出身，磨砺德行，建树功名”。为官期间，全心为民，体恤民众，施仁政。在其因需抚养母亲离开按察使任时，沿途哭泣着送别的百姓不绝于道。

籍贯条件

清代雍正之前对按察使籍贯的规定与布政使相同。不同的是令大名巡道兼河南按察使衔。按察司官员包括按察使、副使、佥事。按察司下设有分巡道，分布在各府州县。副使常驻分巡道。雍正三年（1725年）奏准通永、天津、霸昌、大名等巡道俱改从直隶按察司衔，雍正四年俱改为河道。那么，雍正四年（1726年）以后，河南按察使不再是大名巡道的兼衔。不管河南按察使是否是大名巡道兼衔，对其籍贯都有一定要求，都符合由旗籍数量多到汉籍数量多的发展趋势。

简任方法

顺治十年（1653年）定按察司员缺，按照俸次和荐举两个条件升补。十二年规定按察使缺于布政司参政内升补，不必拘泥俸次。首先考虑有无荐举者，若有荐举者优先升补。没有荐举者再按照俸次厚薄升补。康熙三年（1664年）定“按察使缺由汉军支正三品俸郎中、御史、参政、苑马寺卿升。”十四年又令先升候补官员，后升应升官员。十六年又强调奉旨会推，应升官一概被推举，不再考虑其他因素。十八年定会推按察使时，从参政、副使、参议、佥事内选择保举具题。如果没有保举者，将卓异荐举之员按照俸次拟出具题。保举是由具有较高职位、资历、名望的官员充当，容易形成党派。因此，清政府于康熙十九年会推时停止保举。

会推之法。《清史稿》记载，在中央大学士等京官与地方督、抚、藩、臬等高级官员选任，仍然沿用明代的官制，由大臣会推产生。清代于顺治九年开始采用会推的方式选拔任用官员。臬司等地方中央三品高级官员职位出现空缺时由朝廷内官大员推举官员并加以任用。康熙二十二年奉谕旨：按吏部上奏建议，臬司官职出现空缺时按则例规定应由藩司属员布政使参政等官员升迁补任，现考察参政、副使等任职官员中少有符合按察使任职要求的官员，难以选用。此后，臬司官职出现空缺时将诸道官员不论其资历该地以及是否为官任职期满，也无论罚俸与否，由朝廷大臣一起会推决定是否任职按察使。这样就将按察使会推的侯选官缺从布政司参政、副使扩大到了巡道守道、粮盐道等职官，以便挑选更为合适的官员担任按察使。康熙五十一年，因布政使和按察使是督抚最为重要的属官，关系最为紧密，于是规定，在按察使大计考核时督抚不得荐举布政使与按察使卓异，以为绝夤缘、杜偏听。此后的藩臬二司的官职空缺时，不许督抚推选举荐官员授补。康熙五十二年，又将地方官员中适用论俸推升制度选任的按察使官缺，改为由吏部将符合条件的侯选人履历清单统一开单列出，令其引见，以供皇帝钦点补授官职。雍正之后完全停止会推之法，只有当皇帝对重要职位的人选拿不定注意时，每每命朝臣举荐会推以备参考。

保举制度。有清一代历任皇帝实际上都或多或少地推行适用保举制度。科举制，作为主要的选官方式，简单易行，被选拔官员不会对皇帝和选拔政体产生离心力，但这种制度考试内容形式僵化，不能根据官职实际需要选拔人才，有才之人也未必能通过科举选拔，使人不能尽其用，因此效率极低。而抛却负面因素，保举制度确实可以因时因人而宜，选出极具才能、办事高效的官员。清代布政使、按察使等三品以上高级官员皆由皇帝特旨补放擢升，他们起始因保举而被皇帝结识，因而可以说按察使是由保举产生。

回避因素

清代官员任职，按官制如果官员在调任之地遇有应该回避的地区，如遇有应回避的亲属等关系，即应该调往他处任职。历代统治集团之所以重视回避制度，其出发点即是避免官员借宗族、乡党、同寅等私情相互攀结形成朋党而拘私，防止官员陷于与本人有关联的各种社会人际关系或地区性利益之中，而碍于正确履行职权，损害朝廷的纲纪和权威。同时，也是为使有关官员能免除在任职地区受到诸种关系的干扰，在行使职权和处理政务时减少窒碍和免受嫌疑。

清代官员回避制度中规定的回避包括：地域回避制度、亲族回避制度、特殊机构回避制度。

地域回避，即祖籍回避，官员禁止在本人、父辈久居之地甚至与其相邻区域担任官职，康熙四十二年规定，“选补官员所得之缺……均行回避。如果有官员罔上欺瞒，就近任职上报谎称在远处为官，意图规避回避官制，选择任职官缺的优劣，一经查出，或是到任之后被总督、巡抚纠劾，按照规避条例革职查办乾隆九年也有规定：要求回避官员所在省、邻近省。

宗亲回避是亲族回避的一种。清代官制规定：省级督藩臬以及州府县等官员，不得任命下本人直系及五服内等同宗亲属；父之姊妹担任任职衙门的所属官吏。雍正三年规定督抚、布政使、按察使及其所属道员，其族人候补各官必须回避的具体细则。乾隆二十三年蒲月，为符合回避定例，湖北按察使图桑阿调任河南按察使，原因就是图桑阿与湖广总督硕色为叔侄，其回避即是按例而为。

姻亲回避，姻亲是通过男女通婚，而使双方家族形成的紧密关系，属于比较紧密的亲属关系。为防官员间借此攀党营私，各朝对此素来规定非常严格。如湖南按察使沈作朋的女儿嫁于与巡抚冯钤之子，二人为儿女亲家，于是沈作朋被调任湖北按察使，以为符例。云南布政使岑毓宝任职按察使期间，其妻弟王德宝经常擅自出入其衙门公署，遇事招摇。罗平州绅士与该司谊属至戚。狼狈为奸。又与候补知府蒋实英缔姻，并不呈请回避。云贵总督云南巡抚崧蕃知悉后据实参奏，岑毓宝虽已经升任贵州布政使，离开按察使任，但是仍被交吏部详议，遭革职处理。

辖区

明代

洪武二十九年（1396年），除两京不置按察使外，每省各置一司，与布政使司同。至于分司，划定全国为41道以设之。41道是：直隶（南京）6道；浙江2道；四川3道；山东3道；河南2道；北平2道；陕西5道；山西3道；江西3道；广东3道；广西3道；福建2道；湖广4道。惠帝建文时（1399~1402年），改提刑按察司为肃政按察司。成祖即位（1402年），复用旧名。至宣宗宣德五年（1430年）定制，全国除两京外，各省俱设提刑按察司一所，并以其所在行省冠名，辖区亦以省为单位。

清代

清代按察使“省各一人”，其后有所增置和调整。顺治三年，增置江宁按察使一人。康熙三年，增置江北按察使，驻泗州；湖广按察使，驻长沙；甘肃按察使，驻巩昌。六年，定江苏、安徽、湖北、湖南、陕西、甘肃、浙江、江西、福建、山东、山西、河南、四川、广东、广西、云南、贵州各一人，名曰巡道，徙安徽按察使驻安庆。七年，定山西、陕西、甘肃为满洲缺。雍正八年，增置直隶巡道一人，综司刑名。徙甘肃按察使驻兰州。雍正二年，改直隶巡道为按察使。至是十八省均设有按察使。八年，江苏按察使徙苏州。江苏隶此。光绪十年新疆建省，以新疆镇迪道兼按察使。光绪十三年台湾建省，由台湾道兼按察使衔。

考核

考评标准

金泰和五年（1205年）二月己丑朔，鉴于各路按察使“以因循为事，莫思举刺，郡县以贪黜相尚，莫能畏戢”，金政府特别规定，“自今若纠察得实，民无怨滞，能使一路镇静者为称职。其或烦紊使民不得伸诉者，是为旷废”。这为金朝按察使的考评规定了具体标准。